预算法修订"是与非"

2020-10-18 来源:黑龙江会计培训网校 阅读量:188

导读:在我国的财税法体系中,预算法的地位十分特殊,素有‘经济宪法’之称。作为规范财政权力的一部重要法律,预算法的任何变动都可能会导致权力的重新划分。这种影响不仅体现在政府内部各部门之间,更体现在中央与地方之间、立法机关与政府之间。正是基于这样的重要性,预算法的修订工作也一直备受关注。在经历二审之后,《预算法修正案(草案)》的三审工作移交到新一届全国人大。日前有消息称,预算法三审计划在今年8月进行,并有望获得通过。事实上,从去年7月预算法二审草案公布后,有关三审的时间便引发各界猜

在我国的财税法体系中,预算法的地位十分特殊,素有‘经济宪法’之称。

作为规范财政权力的一部重要法律,预算法的任何变动都可能会导致权力的重新划分。这种影响不仅体现在政府内部各部门之间,更体现在中央与地方之间、立法机关与政府之间。

正是基于这样的重要性,预算法的修订工作也一直备受关注。在经历二审之后,《预算法修正案(草案)》的三审工作移交到新一届全国人大。日前有消息称,预算法三审计划在今年8月进行,并有望获得通过。事实上,从去年7月预算法二审草案公布后,有关三审的时间便引发各界猜测。曾有乐观的看法认为,去年10月的人大常委会会议就会对《预算法修正案(草案)》进行三审,而今年4月也一度被视为重要的时间节点,但一一落空。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉新金融记者,《预算法修正案(草案)》在三审通过并不难,今年也很可能会实现,但需要注意的是,它是以怎样的“质量”通过的。

艰难修订

现行预算法于1995年正式实施,至今已有18个年头了。武汉大学法学院教授熊伟曾回忆,现行预算法制定和生效之时,我国市场经济改革的目标刚刚确定,公共财政的理念尚处于启蒙状态,法治原则也尚未深入人心。不过,也正是有了预算法以及后续预算过程中反映出来的诸多问题,人们才开始逐渐意识到它的重要性。

本轮预算法的修订已历时多年。早在1997年全国人大就曾提出修法的动议,不过之后一直未有较大进展,直至2004年全国人大才正式启动修订工作。但这并不意味着后续的修订会十分顺利。实际上,又过了七年,预算法修正案草案才提交至全国人大常委会进行一审。

“期待能尽快通过。”对于本轮预算法修订,施正文十分关注。他告诉新金融记者,当前的预算改革、预算法制建设和公共财政建设都需要预算法来规范,也需要预算法来推进和保障。熊伟则认为,预算法之所以需要修改,不在于其技术性和具体规则,而首先在于其理念,即预算不仅仅是政府自我管理的工具。在他看来,预算法的宗旨就是规范和约束政府财政权力。

授权条款

围绕预算法本身,外界一直存在究竟是一部有关预算编制、审批、执行和监督的程序法还是代行财政基本法的角色争议。事实上,对这一问题的回答,不仅涉及预算法本身的功能定位,也决定着预算法修改的总体方向。

新金融记者注意到,二审草案沿用了现行预算法的立法宗旨,即“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展。”

而为了强化上述目标,二审草案还新增了这样一条,“预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督,以及决算和其他预算管理活动,依照本法规定执行。”

实际上,预算法的立法宗旨应该是规范和约束政府财政权力、强化人大和公众对于政府预算的监督,而现在却更多地强调了宏观调控、政府内部关系的调整等。

由此,一些授权条款依然出现在二审草案中,比如二审草案恢复了现行预算法第二十八条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

熊伟曾主张,由全国人大立法,制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》,规范国务院和地方政府的财政关系,让地方的财权和财力都受到法律的保障。在他看来,满足这个要求之后,才有可能讨论地方自主发债的问题,债权人也才能准确预测风险。

除了既有的授权条款,二审草案还新添了一些条款。比如:“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围,按照国务院的规定执行。”“中央和地方预算实行收付实现制。部分特定事项可以实行权责发生制。具体办法由国务院规定。”“各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法,由国务院规定。”……

待解之处

尽管二审草案在提高预算透明度,实现全口径预算,规范预算调整等方面有了一定的突破,但这更多地体现在技术层面上。施正文早先曾撰文称,目前的修正案草案只能定性为“小改”。在他看来,这无助于解决预算工作中的突出问题,而像是“在书写一篇时尚的不具有法律规范效力的预算政策文件”。

按照建设公共财政和服务型政府的目标,施正文认为应切实有效推进预算公开,建立一套科学、规范、清晰的新型政府收支分类体系,对于完善预算体系,创新预算制度具有基础性作用。要将对于推进预算公开,保障财政资金公平分配和有效使用,保障财政资金用于提供公共服务,监督政府收支行为是否规范等具有针对意义的指标纳入分类体系。

他特别强调,应建立专门指标,反映民众最为关心的“三公经费”支出,提高预算信息的真实性、针对性和有效性。因此,在完善功能分类的同时,应当重点改革和建立经济分类,全面真实地反映财政资金使用情况和具体用途。

此外,现行预算法还有一个较大的缺陷是,没有明确规定人大代表和常委会委员在预算审查监督中的权利,也没有为他们行使权利提供必要的保障措施,这不仅不利于代表和委员行使职权,也不利于人大及其常委会行使审批监督权。

面对三审,施正文认为可能会在二审草案的基础上针对各方的意见做些修改,但调整的部分是否是最关键、最重要的,这还需观察。他强调,如果不争取、不推动的话,就不会有大的突破。

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